摘要：通過對兩起特別重大火災(zāi)爆炸事故特別是吉林省德惠市“6.3”事故調(diào)查處理及消防監(jiān)督責(zé)任追究的分析，剖析了事故中暴露出的消防監(jiān)督管理問題，結(jié)合當(dāng)前消防監(jiān)督工作實際，提出加強(qiáng)和改進(jìn)消防監(jiān)督工作的建議。

    關(guān)鍵詞：消防；火災(zāi)事故；責(zé)任追究；監(jiān)督管理

2013年6月3日，吉林省德惠市寶源豐禽業(yè)有限公司發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故，造成121人死亡，76人受傷；2014年8月2日，江蘇省昆山市開發(fā)區(qū)中榮金屬制品有限公司發(fā)生粉塵爆炸事故，造成75人死亡，185人受傷。2013年7月11日，國務(wù)院對吉林省德惠市特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查處理結(jié)果公布后，對消防機(jī)構(gòu)觸動極大，公安和消防部門部分同志受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，特別是有7名消防監(jiān)督人員和派出所民警被追究刑事責(zé)任，教訓(xùn)十分深刻；昆山“8.2”事故調(diào)查處理結(jié)果雖然還沒有公布，據(jù)悉也有4名消防監(jiān)督人員（包括1名已轉(zhuǎn)業(yè)的干部）和多名公安民警被檢方調(diào)查。為什么消防部門近年來開展了多次卓有成效的專項治理工作，消除了大量的火災(zāi)隱患，廣大消防監(jiān)督人員和公安民警付出了艱辛的努力，卻依然在事故發(fā)生后被追責(zé)，不得不引起我們的深思。

1.消防機(jī)構(gòu)和公安派出所被追責(zé)的原因。

    因為昆山“8.2”事故調(diào)查處理結(jié)果還沒有公布，下面主要以國務(wù)院批復(fù)的吉林省德惠市寶源豐禽業(yè)有限公司特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告(以下簡稱國務(wù)院調(diào)查報告)分析消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員和派出所民警被追責(zé)的原因。

    1.1違規(guī)將消防設(shè)計審核作為備案抽查項目。   

《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定勞動密集型企業(yè)的生產(chǎn)加工車間應(yīng)辦理消防設(shè)計審核行政許可，但德惠市消防大隊將該項目按照備案抽查項目辦理。這種行為屬于逾越職權(quán)行為。這是導(dǎo)致德惠市原消防大隊大隊長、原建審參謀等監(jiān)督人員因涉嫌濫用職權(quán)罪而被追究刑事責(zé)任的主要原因之一。

    1.2違法出具《建設(shè)工程消防驗收合格意見書》。

《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)對申報消防驗收的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)依照《建設(shè)工程消防驗收評定標(biāo)準(zhǔn)》對已經(jīng)消防設(shè)計審核合格的內(nèi)容組織消防驗收，但德惠市消防大隊在沒有進(jìn)行消防設(shè)計審核、消防驗收的前提下，違法出具了《建設(shè)工程消防驗收合格意見書》，這種行為屬于以不法方式實施職務(wù)行為，這也是導(dǎo)致德惠市消防大隊相關(guān)監(jiān)督人員涉嫌濫用職權(quán)罪的主要原因之一。

     1.3應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位降低消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的違法行為。

根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，公安消防部門在對人員密集場所進(jìn)行監(jiān)督抽查時，應(yīng)當(dāng)抽查室內(nèi)裝修材料是否符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。寶源豐公司主廠房屋頂在設(shè)計中采用巖棉(不燃材料，A級)作保溫材料，但實際使用聚氨酯泡沫(燃燒性能為B3級)，不符合《建筑設(shè)計防火規(guī)范》不低于B2級的規(guī)定；冷庫屋頂及墻體使用聚氨酯泡沫作為保溫材料(燃燒性能為B3級)，不符合《冷庫設(shè)計規(guī)范》不低于B1級的規(guī)定。對于設(shè)有冷庫的勞動密集型人員密集場所，室內(nèi)裝修材料本應(yīng)是消防監(jiān)督檢查重點，但德惠市消防大隊及轄區(qū)派出所均未發(fā)現(xiàn)和督促糾正寶源豐公司擅自更換不符合防火標(biāo)準(zhǔn)建筑材料的問題，屬不依法履行職責(zé)行為。這是導(dǎo)致德惠市原消防大隊副大隊長、原防火參謀等監(jiān)督人員因涉嫌玩忽職守罪而被追究刑事責(zé)任的主要原因之一。

    1.4應(yīng)列為而未列為消防安全重點單位。

按照《吉林省消防安全重點單位界定標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，生產(chǎn)車間員工100人以上的食品加工勞動密集型企業(yè)應(yīng)列為消防安全重點單位。寶源豐公司主廠房正常工作時間員工均在百人以上(事故當(dāng)日在場工作人員395人)，已達(dá)到消防安全重點單位界定標(biāo)準(zhǔn),但轄區(qū)米沙子鎮(zhèn)派出所發(fā)現(xiàn)問題后，未向德惠市消防大隊上報。同時，德惠市消防大隊在違法出具《建設(shè)工程消防驗收合格意見書》后，也未將其列為重點單位實施重點監(jiān)督。這是也導(dǎo)致德惠市消防大隊和米沙子鎮(zhèn)派出所相關(guān)監(jiān)督人員涉嫌玩忽職守罪的主要原因之一。

    1.5疏于日常消防安全監(jiān)管。

對社會單位進(jìn)行消防監(jiān)督檢查是《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)確定的消防機(jī)構(gòu)和派出所法定職責(zé)。寶源豐公司作為勞動密集型生產(chǎn)加工企業(yè)，無論是否被確定為消防安全重點單位，消防機(jī)構(gòu)和派出所均應(yīng)加強(qiáng)日常消防安全監(jiān)管。但據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組調(diào)查，德惠市消防大隊和米沙子鎮(zhèn)派出所“未對該公司進(jìn)行實地檢查，未及時發(fā)現(xiàn)其存在的重大事故隱患并下達(dá)《整改通知書》督促整改”。特別是米沙子鎮(zhèn)派出所在“事故發(fā)生后，與企業(yè)有關(guān)人員共同對消防檢查記錄進(jìn)行作假”，涉嫌玩忽職守。

    1.6消防機(jī)構(gòu)對派出所消防業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)不力。

    對派出所消防業(yè)務(wù)工作實施指導(dǎo)是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》明確的消防機(jī)構(gòu)工作職責(zé)。業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍指《消防法》第53條規(guī)定的、由公安派出所承擔(dān)的“日常消防監(jiān)督檢查”和“開展消防宣傳教育”。據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，米沙子鎮(zhèn)派出所未對寶源豐公司定期進(jìn)行消防安全教育培訓(xùn)。這既是德惠市公安局“對米沙子鎮(zhèn)派出所消防安全監(jiān)督管理工作疏于監(jiān)管”的責(zé)任所在，也是德惠市消防大隊“未指導(dǎo)米沙子鎮(zhèn)公安派出所對寶源豐公司定期進(jìn)行消防安全教育培訓(xùn)”的關(guān)鍵之處，同時也是德惠市消防大隊和米沙子鎮(zhèn)派出所相關(guān)監(jiān)督人員涉嫌玩忽職守罪的原因之一。

    1.7對寶源豐公司多次火災(zāi)事故未予查處。

《消防法》將“負(fù)責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因”確定為公安消防機(jī)構(gòu)職責(zé)。但據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年寶源豐公司多次發(fā)生火災(zāi)事故，對此德惠市消防大隊和米沙子鎮(zhèn)派出所均未進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)肅查處，“致使該企業(yè)沒有認(rèn)真吸取事故教訓(xùn)，加強(qiáng)消防安全工作和對重大事故隱患進(jìn)行整改消除”。這也是德惠市消防大隊和米沙子鎮(zhèn)派出  所相關(guān)監(jiān)督人員涉嫌玩忽職守罪的原因之一。

    1.8對下級失職問題失察。

對德惠市消防大隊、米沙子鎮(zhèn)派出所存在上述問題，其上級主管機(jī)關(guān)山于“失察、疏于監(jiān)督檢查”，而使一些負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同志受到了紀(jì)律處分。

2.當(dāng)前消防監(jiān)督工作存在的主要問題

    2.1消防機(jī)構(gòu)履責(zé)被動錯位。

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為具體實施社會消防管理的專門機(jī)構(gòu)，在責(zé)任驅(qū)使下“被錯位”，過多承擔(dān)了不屬于自己的責(zé)任。在政府部門責(zé)任落實上越位。本應(yīng)由政府和部門負(fù)責(zé)的一些事務(wù)性工作，落到了消防機(jī)構(gòu)頭上，相關(guān)部門行業(yè)缺乏主動性。在社會單位自主管理責(zé)任上錯位。目前，消防監(jiān)督體制仍基本屬于消防機(jī)構(gòu)(或派出所)與社會單位間“一對一”、“包攬型”、“保姆式”監(jiān)督檢查模式，在日益繁重的火災(zāi)隱患排查整治任務(wù)面前，監(jiān)督抽查變?yōu)楸夭?，監(jiān)督員變成了安全員，本應(yīng)著重監(jiān)督社會單位遵守消防法律法規(guī)、履行自我管理責(zé)任情況，實際上卻變成代替單位檢查發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，導(dǎo)致單位自主管理的意識淡化、能力弱化，形成“警力有限、責(zé)任無限”的無奈循環(huán)。在自身消防監(jiān)督職責(zé)上缺位。在要求改善經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展軟環(huán)境的大背景下，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)多強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)職能，而忽視了監(jiān)督查處職能。加之《消防法》對未依法履行職責(zé)的個人缺乏相應(yīng)獨(dú)立的處罰條款，執(zhí)法起點高、觸點窄、程序繁鎖，有的不得不選擇“大事化小、小事化了”，起不到警示約束作用，反而會形成“破窗效應(yīng)”，習(xí)慣性消防違章行為屢禁不止。

    2.2消防監(jiān)督人員綜合能力有待提高。

近年來，消防監(jiān)督人員主要精力集中于連續(xù)開展的消防安全專項治理和重大保衛(wèi)行動，而業(yè)務(wù)培訓(xùn)有所減少。不少消防監(jiān)督干部從戰(zhàn)訓(xùn)崗位調(diào)整到防火監(jiān)督崗位后，沒有經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，基本是邊干邊學(xué)，加上工作任務(wù)繁重，雖然歷經(jīng)數(shù)次專項治理和重大保衛(wèi)行動，但由于眾所周知的原因，執(zhí)法人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)沒有明顯提升。在監(jiān)管方式上，重數(shù)量、輕質(zhì)量，疲于應(yīng)付工作任務(wù)；在隱患整治上，很多監(jiān)督人員不是不盡職履責(zé)，實在是受水平所限，不能發(fā)現(xiàn)深層次隱患；在監(jiān)管重點上，對較棘手的消防問題采取“掩耳盜鈴”式的回避態(tài)度，不敢也無法叫真碰硬。

   2.3社會單位主體責(zé)任缺失。

一是消防安全責(zé)任人主責(zé)意識不到位。部分社會單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為消防安全不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，不愿以確定的投入去預(yù)防不確定的不利后果，心存僥幸，特別是沒有形成系統(tǒng)的、對社會單位核心經(jīng)營要素(如誠信體系、金融信貸等)產(chǎn)生影響的管理機(jī)制，消防處罰“無關(guān)痛癢”，致使社會單位沒有較好地樹立消防安全責(zé)任主體意識，甚至在“守法成本高、違法成本低”的利益驅(qū)動下，想方設(shè)法隱藏問題，降低條件，回避責(zé)任。二是消防安全管理人專項職責(zé)不明晰。消防安全管理人是社會單位落實消防安全責(zé)任的關(guān)鍵。但大量社會單位在單位管理體系內(nèi)沒有明確消防安全專門管理人及其職責(zé)，更沒有消防崗位資質(zhì)的準(zhǔn)入門檻，單位消防安全工作平常沒人去管、無人去“盯”。此外，單位自動消防設(shè)施操作人員、控制室值班人員等專業(yè)崗位不明確，流動性大，職級待遇低，難以發(fā)揮作用。消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)責(zé)任缺失。建設(shè)工程消防設(shè)計、施工、監(jiān)理單位，消防產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售企業(yè)和消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等具有特殊消防職責(zé)的主體，在市場行為中為了實現(xiàn)利益的最大化，忽視維護(hù)公共消防安全的法定職責(zé)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，只求一時過關(guān)，不顧終身負(fù)責(zé)，造成先天性火災(zāi)隱患大量滋生。

    2.4派出所監(jiān)督管理作用尚未充分發(fā)揮。

    雖然《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》均明確了派出所消防監(jiān)督管理職責(zé)，但目前派出所民警無論思想認(rèn)識還是業(yè)務(wù)能力，均不能較好地滿足消防現(xiàn)實斗一爭需要。主要表現(xiàn)在:監(jiān)管范圍劃分不清，尚有大量達(dá)到界定標(biāo)準(zhǔn)的重點單位未被界定，對自身監(jiān)管范圍和內(nèi)部監(jiān)管分工沒有具體明確；派出所民警消防業(yè)務(wù)水平較低，不知“查什么、怎么查、標(biāo)準(zhǔn)是什么、遇到問題如何處理”；消防監(jiān)管責(zé)任意識淡薄，對疏于監(jiān)管會造成的嚴(yán)重后果認(rèn)識不清，特別是消防監(jiān)督執(zhí)法程序極不規(guī)范，口頭責(zé)令改正多、法律文書下發(fā)少；與消防部門配合不夠緊密，案件移交、火災(zāi)調(diào)查協(xié)作、宣教培訓(xùn)等工作還不規(guī)范；對消防監(jiān)督管理系統(tǒng)應(yīng)用不夠到位。

    2.5執(zhí)法工作還受到外部干擾。

    毋庸諱言，在日常執(zhí)法中，消防部門在外部干擾下難守執(zhí)法“底線”。例如，在建設(shè)工程辦理消防行政許可、備案審批中，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件，但在實際中，一些項目(特別是重點工程)由于土地指標(biāo)、規(guī)劃許可等問題，難以同步提供。而一些地方政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局考慮，協(xié)調(diào)消防部門出具許可(備案)文書。在法制意識相對淡薄、消防部門歸屬政府管理的大背景下，一些地方有違法出具現(xiàn)象。此外，在消防監(jiān)督檢查等其他執(zhí)法環(huán)節(jié)，人情案、關(guān)系案仍然存在，自由裁量權(quán)使用仍有隨意性。

3.加強(qiáng)和改進(jìn)消防監(jiān)督工作的建議

    3.1提高監(jiān)督人員綜合素質(zhì)。

要大力開展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，集中培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干和大隊主官，考核成績要納入職務(wù)晉升日?？荚u成績，并嚴(yán)格落實末位淘汰和崗前考核機(jī)制，并開展消防監(jiān)督專業(yè)技術(shù)干部“傳、幫、帶”活動，提高監(jiān)督人員綜合素質(zhì)。

    3.2規(guī)范執(zhí)法行為。

    一方而要為各類執(zhí)法行為提供執(zhí)法樣本，使基層執(zhí)法人員有所參照；另一方而，要明確執(zhí)法行為“紅線”，使一些容易出現(xiàn)執(zhí)法責(zé)任的行為成為不敢碰、不能碰的“高壓線”。強(qiáng)化執(zhí)法制度落實，合理確定量化標(biāo)準(zhǔn)，定期審查執(zhí)法質(zhì)量。建立并落實定期模擬執(zhí)法責(zé)任倒查機(jī)制，從中發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)法突出問題，警示和教育消防監(jiān)督人員，使其對自身執(zhí)法行為有所敬畏、有所規(guī)范、有所提高。

    3.3夯實基層基礎(chǔ)工作。

加強(qiáng)公安派出所消防監(jiān)管，以責(zé)任追究案例為引導(dǎo)，強(qiáng)化民警消防責(zé)任意識，使其思想認(rèn)識由“該不該管”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;必須管好”；要解決“管到什么程度才行”的現(xiàn)實困惑，厘清派出所民警監(jiān)管范圍和職責(zé)，明確檢查頻次和方法，理順案例移送項目和程序；消防機(jī)構(gòu)應(yīng)明確包所指導(dǎo)人員，實行責(zé)任捆綁，推行定期駐所指導(dǎo)，實施消防處罰網(wǎng)上集中復(fù)核，并建立消防監(jiān)管情況定期通報制度，使指導(dǎo)工作形成責(zé)任“閉合圈”。

扎實開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道網(wǎng)格化管理，樹立“長期建設(shè)、逐步完善”指導(dǎo)思想，宜先從消防宣傳教育和弱勢群體幫扶入手，培養(yǎng)擴(kuò)大網(wǎng)格化管理骨干隊伍，完善管理體制，健全部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制；在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦)定期組織開展專項整治機(jī)制；在逐步鞏固提高前提下，最終建立以網(wǎng)格化信息系統(tǒng)為支撐的網(wǎng)格戶籍化管理體系，提高網(wǎng)格化管理效能。

強(qiáng)化消防宣傳教育培訓(xùn)，要更加注重對群眾的針對性消防宣教培訓(xùn)，重點傳授消防安全常識，最大限度使群眾掌握消防安全技能，有條件的地方也可考慮將日常消防宣傳委托專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，以形成更系統(tǒng)、更普及化的宣傳模式。

    3.4轉(zhuǎn)變消防監(jiān)管模式，促進(jìn)“職能歸位”。

改變現(xiàn)行“包攬式”微觀監(jiān)管模式，消防機(jī)構(gòu)和公安派出所的職責(zé)重點小應(yīng)放在“查找社會單位的不行”，而應(yīng)放在“讓社會單位知道怎樣才行”上。進(jìn)一步厘清消防部門與政府及其他部門的職能，明確消防機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管職責(zé)定位，盡快從大包大攬的角色中解放出來，把本屬于政府、部門、單位的消防工作職責(zé)予以歸位，將工作重心轉(zhuǎn)移到依法監(jiān)督的主責(zé)上來。同時要明確消防監(jiān)督執(zhí)法履職標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任邊界和免責(zé)情形，全面提高消防監(jiān)管質(zhì)量，促進(jìn)監(jiān)督人員積極主動履責(zé)?？山Y(jié)合社會公共服務(wù)均等化的要求，探索變革重點單位管理、重大火災(zāi)隱患掛牌等工作機(jī)制，側(cè)重于對行為人監(jiān)督，弱化對具體事務(wù)的監(jiān)管。要以市場思維為導(dǎo)向，盡快建立“市場化”宏觀監(jiān)管模式。對消防建審、驗收、檢測、評估等通過行業(yè)組織、市場競爭能夠解決的消防事項，能交的要積極交出去，能委托管理的要積極委托管理，讓社會管社會的事，專業(yè)的人干專業(yè)的事。

總之，作為消防部門自身來講，要始終堅持“嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”。一方而，消防部門和派出所要按照上級部署組織開展消防監(jiān)督工作，按照法律法規(guī)明確的范圍和內(nèi)容認(rèn)真開展監(jiān)督檢查，努力提高自身素質(zhì)，嚴(yán)格落實法定職責(zé)，堅決把“規(guī)定動作”做到底。另一方而，不能大包大攬，消防工作需要全社會的共同努力，消防部門不能包打天下，否則，不僅本職工作干不好，還容易疲于奔命，顧此失彼，一旦出事，又難辭其咎。

參考文獻(xiàn)：

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