摘  要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，較大以上經(jīng)濟(jì)實(shí)體單位數(shù)量不斷增加，給消防監(jiān)管工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。特別是近年來(lái)重特大火災(zāi)事故時(shí)有發(fā)生，火災(zāi)事故責(zé)任追究范圍和力度也空前加大。當(dāng)前消防監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制不健全不完善，一旦發(fā)生較大以上火災(zāi)，不管消防部門(mén)日常工作如何開(kāi)展，均會(huì)因不同程度的疏于監(jiān)管或監(jiān)管不力而受到追責(zé)。如何有效加強(qiáng)單位消防安全監(jiān)督管理，最大限度降低火災(zāi)，成為第一要?jiǎng)?wù)。

關(guān)鍵詞：  社會(huì)單位  消防安全  監(jiān)管

1  近年來(lái)幾起火災(zāi)及其追責(zé)情況

2010年11月15日的上海靜安區(qū)教師公寓特大火災(zāi)（導(dǎo)致58人死亡，71人受傷）中，54名事故責(zé)任人收到嚴(yán)肅處理，其中26名責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，28名責(zé)任人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。其中，消防監(jiān)督人員也受到追責(zé)。[1]

2012年6月30日15時(shí)40分許，天津薊縣漁陽(yáng)鎮(zhèn)中昌北路3號(hào)的萊德商廈發(fā)生重大火災(zāi)，致10人死亡、16人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4926萬(wàn)元。天津市人民政府2013年4月11日公布了火災(zāi)責(zé)任事故處理結(jié)果，19名責(zé)任人、4個(gè)責(zé)任單位受到處理，其中8人移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，9人給予行政處分。[2]

2013年4月14日6時(shí)左右，湖北省襄陽(yáng)市樊城區(qū)前進(jìn)東路一景城市花園酒店發(fā)生火災(zāi)，8時(shí)50分大火被撲滅，火災(zāi)造成14人死亡，28名相關(guān)責(zé)任人被追責(zé)。

2013年6月3日，吉林寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生火災(zāi)，共造成121人遇難，77人受傷。2013年7月7日，國(guó)務(wù)院對(duì)該起事故作出調(diào)查處理結(jié)果和有關(guān)責(zé)任追究意見(jiàn)：對(duì)德惠市公安消防大隊(duì)原大隊(duì)長(zhǎng)呂彥東等19人移送司法機(jī)關(guān)處理，對(duì)包括吉林省人民政府副省長(zhǎng)兼省公安廳廳長(zhǎng)黃關(guān)春等在內(nèi)的23人給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。[3]

從以上幾起火災(zāi)追責(zé)情況可以看出，火災(zāi)追責(zé)的范圍越來(lái)越廣，責(zé)任也越來(lái)越重，從消防部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)到普通監(jiān)督干部，從濫用職權(quán)受賄被追責(zé)到疏于監(jiān)管單獨(dú)追責(zé)，從黨紀(jì)處分到刑事追究。在當(dāng)前，從某種不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊饬x上來(lái)說(shuō)，消防監(jiān)督已經(jīng)成為懸掛在監(jiān)督部門(mén)頭上的“達(dá)摩克利斯之劍（The Sword of Damocles）”，亡人火災(zāi)發(fā)生之時(shí)，也就是劍封咽喉之刻——疏于監(jiān)管未發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患或發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患未定期督促整改，都將涉嫌玩忽職守。結(jié)合工作實(shí)際，就如何在當(dāng)前形勢(shì)下抓好社會(huì)單位消防安全監(jiān)督管理工作，筆者淺談一下個(gè)人想法。

• 社會(huì)單位消防監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，在公安部消防局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)公安消防部隊(duì)深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見(jiàn)》，深化消防安全管理創(chuàng)新，全面推廣社會(huì)單位“四個(gè)能力”達(dá)標(biāo)建設(shè)、“戶(hù)籍化”建設(shè)和“網(wǎng)格化”管理，社會(huì)單位火災(zāi)防控能力進(jìn)一步增強(qiáng)。但社會(huì)單位消防安全火災(zāi)預(yù)防能力距離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全需求還有一定的差距，各類(lèi)亡人和財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額巨大的火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。結(jié)合工作實(shí)際，歸納起來(lái)，當(dāng)前消防安全重點(diǎn)單位監(jiān)管工作主要存在以下幾類(lèi)問(wèn)題：

2.1思想認(rèn)識(shí)不清，主體責(zé)任意識(shí)不明

《中華人民共和國(guó)消防法》（2008年10月修訂，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）對(duì)政府及其部門(mén)、社會(huì)單位的消防安全管理責(zé)任作出了概括性規(guī)定，但未明確規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的消防行為，社會(huì)單位消防安全管理過(guò)度集中于消防部門(mén)。消防部門(mén)發(fā)現(xiàn)隱患后，依照法定權(quán)限自己無(wú)力解決的，敦促政府及其行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合整治時(shí)，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)往往以排查火災(zāi)隱患是消防部門(mén)為托辭，使隱患長(zhǎng)期得不到有效解決。而被監(jiān)管單位一旦發(fā)生火災(zāi)，消防監(jiān)督人員又成為被問(wèn)責(zé)的主要主體。同時(shí)，社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任意識(shí)較淡薄，過(guò)度依賴(lài)于消防部門(mén)，消防安全自主管理、責(zé)任自負(fù)機(jī)制還未真正建立起來(lái)。

2.2消防基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)督警力明顯不足

當(dāng)前我國(guó)正處在處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加快發(fā)展和即將轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是各種社會(huì)矛盾的凸顯期。消防工作的發(fā)展嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，社區(qū)（農(nóng)村）消防工作相對(duì)薄弱。在特定的發(fā)展歷史時(shí)期，在大部分中心城區(qū)集中出現(xiàn)了一批未經(jīng)消防許可擅自建設(shè)的“先天性”隱患工程項(xiàng)目。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)等社會(huì)單位數(shù)量龐大，消防監(jiān)督任務(wù)極其繁重，而目前消防監(jiān)督人員編制少，從事消防監(jiān)督工作的人員數(shù)量明顯不足，消防部門(mén)陷入了疲于應(yīng)對(duì)、難以保質(zhì)的困境，漏管和監(jiān)管不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅一旦發(fā)生重特大事故易被追責(zé)，而且難以長(zhǎng)效確保消防安全。

2.3業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，安全管理水平不高

一方面，消防單位為減輕經(jīng)營(yíng)成本，不斷精簡(jiǎn)人員，大多沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的消防管理部門(mén)，而是把消防工作納入安全部門(mén)統(tǒng)一管理。更有一些單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)消防工作不管不問(wèn)，安排一些難于履行職責(zé)的老弱病殘或文化素質(zhì)相對(duì)低下的人員來(lái)管理消防工作，導(dǎo)致單位消防安全管理工作流于形式。另一方面，消防監(jiān)督人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能滿(mǎn)足消防監(jiān)督工作的需要。近幾年來(lái)，消防部隊(duì)院校和地方高校畢業(yè)生進(jìn)入消防部隊(duì)日益增多，從總體上來(lái)看，干部的整體文化程度有了大幅提高。但由于消防部隊(duì)分工越來(lái)越精細(xì)，消防監(jiān)督工作的專(zhuān)業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)。少數(shù)消防監(jiān)督員仍存在業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、業(yè)務(wù)能力較差、隱患發(fā)現(xiàn)能力不足、發(fā)現(xiàn)隱患不知道如何指導(dǎo)單位改正的現(xiàn)象。

2.4崗位調(diào)整頻繁，工作銜接機(jī)制空白

鐵打的營(yíng)盤(pán)流水的兵，現(xiàn)役體制下的消防內(nèi)部各崗位和監(jiān)督員工作區(qū)域都在頻繁調(diào)整，由此也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。一是從其他崗位到防火監(jiān)督崗位，沒(méi)有嚴(yán)格的轉(zhuǎn)崗要求，加之受社會(huì)上一些不良執(zhí)法理念的影響，部分監(jiān)督員缺乏依法辦事的自覺(jué)性，對(duì)執(zhí)法的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足；二是監(jiān)督員崗位調(diào)動(dòng)過(guò)于頻繁，加之監(jiān)督員離任上任之間工作交接也只是大概的交接，并沒(méi)有單位監(jiān)管的具體交接。在當(dāng)前大多單位基本資料不齊全不完善的現(xiàn)狀下，新任監(jiān)督員不得不重新進(jìn)行摸底建檔，在人少事多的現(xiàn)狀下，有的監(jiān)督員甚至離任后對(duì)自己監(jiān)管的單位基本情況還沒(méi)有摸清楚；三是頻繁的調(diào)動(dòng)也沖淡了監(jiān)督員整治火災(zāi)隱患的積極性。部分監(jiān)督員拈輕怕重，只有上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)督促的事才積極去做，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有督促的轄區(qū)棘手的、難以整改的隱患不管不問(wèn)。

2.5法律規(guī)范滯后，脫離實(shí)際工作需要

當(dāng)前，我國(guó)初步建立了以《消防法》為基礎(chǔ)，以部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)為補(bǔ)充，以技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為配套的法律規(guī)范體系。但是由于我國(guó)消防法制建設(shè)剛剛起步，消防法律規(guī)范體系仍不健全。一是法律法規(guī)之間缺乏統(tǒng)一性。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)消防安全工作歸公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)管理，生產(chǎn)安全工作歸國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)管理，但安全生產(chǎn)監(jiān)督管理又包括企業(yè)防火?，F(xiàn)實(shí)工作中，這種分工存在著很多交叉執(zhí)法的弊端，特別是有的安全生產(chǎn)監(jiān)督人員，消防業(yè)務(wù)不熟悉，在安全檢查時(shí)卻要亂指一通，真正發(fā)生火災(zāi)后，卻“逃之夭夭”；二是技術(shù)規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以住宅建筑為例，有消防安全要求的就有《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《高層民用建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《住宅建筑規(guī)范》、《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》、《民用建筑設(shè)計(jì)通則》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏協(xié)調(diào)性合統(tǒng)一性，許多規(guī)定相互沖突；三是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后。在城鎮(zhèn)化不斷加快的進(jìn)程中，各種超大體量綜合性建筑物和超大型工業(yè)廠(chǎng)房、新型材料大量涌現(xiàn)，并迅速得到廣泛應(yīng)用。這些都突破了現(xiàn)有消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)難以及時(shí)出臺(tái)，導(dǎo)致消防工作落后于現(xiàn)實(shí)需要。

3  加強(qiáng)社會(huì)單位消防監(jiān)管的對(duì)策

3.1強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，厘清消防工作主體責(zé)任

《消防法》明確了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的原則，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕46號(hào)）具體規(guī)定了消防工作相關(guān)責(zé)任主體具體職責(zé)。一是明確政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級(jí)政府要將消防工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，納入政府目標(biāo)責(zé)任、社會(huì)管理綜合治理內(nèi)容，嚴(yán)格督查考評(píng)，建立責(zé)任追究機(jī)制。加大消防投入，保障消防事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)；二是厘清政府部門(mén)責(zé)任。整合修訂《消防法》、《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，解決部門(mén)“九龍治水”監(jiān)管弊端，明晰各部門(mén)職權(quán)職責(zé)；三是強(qiáng)化單位主體責(zé)任。社會(huì)單位必須嚴(yán)格履行消防法律法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)責(zé)任，否則將承擔(dān)不利法律后果。執(zhí)法部門(mén)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，督促社會(huì)單位建立自主管理、自我負(fù)責(zé)的消防工作主體意識(shí)；四是積極發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。通過(guò)廣泛宣傳、積極發(fā)動(dòng)，借助群策群力，加快消防工作社會(huì)化進(jìn)程。

3.2鞏固基礎(chǔ)設(shè)施，破解監(jiān)督警力不足難題

以政府為主導(dǎo)，科學(xué)編制、嚴(yán)格落實(shí)城鄉(xiāng)消防規(guī)劃，加大消防投入，鞏固消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共消防設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步發(fā)展。解決消防監(jiān)督警力不足可以從以下幾個(gè)方面做起：一是優(yōu)化警力配置。人不盡其才是對(duì)人才最大的浪費(fèi)，在警力不足的前提下，合理的警力資源配置可以實(shí)現(xiàn)有限資源效益最大化；二是巧借社會(huì)資源。警力有限，民力無(wú)窮。當(dāng)前社會(huì)單位消防監(jiān)管要積極爭(zhēng)取地方黨委政府的支持，由政府出資招聘消防文員，同時(shí)投入專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)資金加大對(duì)公安派出所社區(qū)民警、社區(qū)網(wǎng)格員的培訓(xùn)和裝備配置，通過(guò)消防文員和基層工作人員力量，有效緩解警力不足的難題；三是向科技要效率。加快推進(jìn)警務(wù)工作信息化和消防監(jiān)督檢查裝備現(xiàn)代化進(jìn)程，全面提升火災(zāi)防控科技含量。依托“戶(hù)籍化”建設(shè)平臺(tái)，完善單位基礎(chǔ)臺(tái)帳，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)單位動(dòng)態(tài)監(jiān)管；依托社會(huì)創(chuàng)新管理平臺(tái)和矛盾聯(lián)合化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)消防隱患逐級(jí)化解和部門(mén)聯(lián)合治理；依托信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工商、文化等各相關(guān)部門(mén)資源互享，這些科技手段都將大大提高消防監(jiān)管的效率。

3.3加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升消防安全管理水平

一是要建立轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度。對(duì)于從其他崗位轉(zhuǎn)向防火崗位的消防干部，都要進(jìn)行轉(zhuǎn)崗前的培訓(xùn)和考核，并且將這種考核前移到任職之前，考核不通過(guò)的，不予轉(zhuǎn)崗；二是建立定期輪崗培訓(xùn)制度。以支隊(duì)或總隊(duì)為單位，通過(guò)消防夜校、封閉式集訓(xùn)等各種形式定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，并將考核情況納入個(gè)人績(jī)效考核范圍。培訓(xùn)過(guò)程中，除對(duì)新頒發(fā)的消防法規(guī)和技術(shù)規(guī)范等開(kāi)展集中學(xué)習(xí)外，還可以組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員開(kāi)展各項(xiàng)專(zhuān)題學(xué)習(xí)討論；三是健全單位消防安全教育培訓(xùn)制度。抓實(shí)抓牢消防職業(yè)資格培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)單位消防安全安全責(zé)任人、消防安全管理人、重點(diǎn)工種等特殊崗位人員的消防安全技能培訓(xùn)，為社會(huì)單位培養(yǎng)消防安全“明白人”。全面貫徹《全民消防安全宣傳教育綱要》，深化社會(huì)化消防安全大宣傳大培訓(xùn)，不斷提高全民消防安全意識(shí)和火災(zāi)防御能力。

3.4完善工作對(duì)接，實(shí)現(xiàn)消防工作持續(xù)發(fā)展

一是要建立離任交接制度。明確交接內(nèi)容、規(guī)范交接程序、嚴(yán)肅交接責(zé)任。將單位監(jiān)管基本情況，特別是個(gè)別單位由于各種原因大量火災(zāi)隱患未及時(shí)整改等內(nèi)容進(jìn)行交接。軍政主官可與離任審計(jì)一起進(jìn)行，其他監(jiān)督干部單獨(dú)進(jìn)行；二是實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)督員、派出所社區(qū)民警和社區(qū)網(wǎng)格員三級(jí)無(wú)縫銜接。將社會(huì)單位按照規(guī)模大小劃分為重點(diǎn)單位、派出所重點(diǎn)監(jiān)管場(chǎng)所和小商業(yè)門(mén)店三類(lèi)，分別有監(jiān)督員、社區(qū)民警和網(wǎng)格員進(jìn)行監(jiān)督管理。各自負(fù)責(zé)并定期互動(dòng)，發(fā)現(xiàn)重大隱患問(wèn)題逐級(jí)上報(bào)。三是建立消防責(zé)任制對(duì)接。從各級(jí)政府及其職能部門(mén)、到行業(yè)系統(tǒng)、再到社會(huì)單位，明確各級(jí)相關(guān)主體法律責(zé)任，并層層簽訂責(zé)任狀，建立從上到下一條消防安全“責(zé)任鏈”，環(huán)環(huán)相扣、層層相連，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題將嚴(yán)格依法追究該層級(jí)的法紀(jì)責(zé)任。

3.5健全法規(guī)體系，緊跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐

一是加強(qiáng)消防立法，彌補(bǔ)法律漏洞。我國(guó)目前尚無(wú)消防行政法規(guī)，建議由國(guó)務(wù)院制定一部消防行政法規(guī)——《中華人民共和國(guó)消防法實(shí)施條例》，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)消防職責(zé)、職業(yè)消防人員的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)等目前尚無(wú)法律明確規(guī)定的內(nèi)容加以明確，以彌補(bǔ)各類(lèi)法律漏洞。二是及時(shí)整合相關(guān)法律規(guī)范。結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)當(dāng)前《消防法》、《安全生產(chǎn)法》等法律規(guī)范和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定存在相互沖突，規(guī)定有空缺的問(wèn)題，及時(shí)加以整理匯總，并明確專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)逐級(jí)上報(bào)。用實(shí)際工作去協(xié)調(diào)、指導(dǎo)消防法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的立、改、廢等工作，使消防法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠盡量滿(mǎn)足實(shí)際應(yīng)用需要。三是加快推行消防技術(shù)服務(wù)步伐。積極推動(dòng)消防科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，整合社會(huì)資源，加大對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和引導(dǎo)，積極吸收中介組織的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，加快研究新型建筑和新型材料的防火技術(shù)研發(fā)，加快推進(jìn)新型建筑、新型材料的消防標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和出臺(tái)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供全方位的消防安全技術(shù)服務(wù)。

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