摘  要:隨著社會經濟的快速發(fā)展, 城市化進程的日益推進，一些企業(yè)為了促使項目大上快上，利用政府招商引資的各種有利條件，普遍實行“先上車后買票”，導致未經消防設計審核或備案擅自施工、未經工程消防驗收或備案擅自投入使用的“兩未”工程大量存在，形成了許多先天性火災隱患，給建設項目的消防監(jiān)管工作帶來了一定的難度和挑戰(zhàn)。本文通過簡要分析建設工程消防監(jiān)管過程中存有的若干問題提出一些可行性的見解,為建設項目的消防安全規(guī)范化管理提供了一些借鑒。

關鍵詞: “兩未”建設項目  消防監(jiān)督  

1 引言

所謂“兩未”建設項目，是指未經消防設計審核或備案擅自施工、未經工程消防驗收或備案擅自投入使用的建設項目。消防設計審核（備案）和投入使用前的消防驗收（備案）是使建筑符合國家規(guī)范標準，具備及時疏散人員的能力和一定的防控火災的能力的重要手段，是有效預防先天性火災隱患，確保項目消防安全的關鍵環(huán)節(jié),加強建設項目的消防監(jiān)管,將會在更大層面上確保工程的安全性能,將火災事故的隱患控制在最低限度,在維護建設工程安全的前提下,確保人員生命財產安全。但是在當前社會高度重視經濟發(fā)展速度和效率和前提下，大量建設項目違法上馬，以某地開發(fā)區(qū)為例，在僅10余平方公里的土地上，2013-2014年間竟有102家違法項目開建投用。這種現(xiàn)象在全國各地均不同程度存在，而且越是經濟發(fā)達，發(fā)展迅速快的地方這種現(xiàn)象越嚴重，給消防安全埋下了大量不安全因素。“兩未”建設項目的規(guī)范管理工作已迫在眉睫，成為制約消防監(jiān)督規(guī)范化進程的新的方面，也是關乎當前社會發(fā)展和民生的重要問題。

2 當前“兩未”建設項目存在的主要問題

2.1 未經消防驗收擅自投入使用的工程

一是未辦理相關消防審批、備案手續(xù)，擅自施工、投入使用、營業(yè)。二是存在先天性火災隱患，如安全出口數(shù)量不足，防火間距、消防車道不符合規(guī)范要求，消防設施、器材未配置或配置不全，設置鐵柵門、防盜網等阻礙疏散的障礙物，電氣線路敷設，電器設備安裝不符合規(guī)定，采用易燃、可燃材料裝修。三是使用人未依法履行《中華人民共和國消防法》以下簡稱《消防法》規(guī)定的消防安全職責。

1.2 未經消防設計審核擅自施工的工程

一是未辦理相關消防審批、備案手續(xù)，擅自施工。二是施工工地管理低端，在尚未竣工的建筑物內設置員工宿舍，未落實消防安全責任制，未明確消防安全管理人，未制定相應的消防安全制度，消防安全操作規(guī)程和滅火應急疏散預案并予以實施落實，未落實防火巡、檢查并記錄備查。三是施工現(xiàn)場與作業(yè)區(qū)防火間距不足，未設置臨時消防車通道、人員疏散通道，消防水源以及臨時消火栓系統(tǒng)等，工棚等區(qū)域未配置滅火器材等裝備，缺少最基本的安全保障。四是未對施工人員進行崗前消防安全培訓，電焊、氣焊施工人員無證上崗違規(guī)作業(yè)。

3 存在“兩未”建設項目的主要因素

3.1 社會發(fā)展功利觀念的驅使和思想認識不到位

很多“兩未”建設工程都是政府招商引資的企業(yè)或政府的民生工程、形象工程。一是為投開發(fā)商所好，政府給予口頭上才承諾，項目先上馬，相關手續(xù)由政府包辦；二是以民生工程為幌子，未驗先用，主要涉及醫(yī)院、學校、機關辦公樓等公共建筑；三是搶工期，開工時間越早，施工進度越快，資金流動也越快；四是房地產開發(fā)商擅自變更規(guī)劃，導致房屋增高、增大，取得較大容積率，獲取最大經濟利益；五是在原有建筑基礎上改擴建房屋，進行經商或出租。

3.2 各類建設項目手續(xù)多、周期長、審批難

規(guī)劃許可證是消防設計審核的前置條件，但是，一個建設項目在取得規(guī)劃許可證前，首先要取得土地證，必須到國土部門上交土地利用可行性報告等一系列相關手續(xù)，在取得土地指標和土地證后，再要到發(fā)改委進行項目可行性研究，之后再到規(guī)劃部門辦理項目選址意見書，規(guī)劃部門再征求人防、城管等相關各部門同意后才辦理規(guī)劃許可證。城市規(guī)劃手續(xù)審批時間長，城市建設等不了那么長時間，于是出現(xiàn)了邊開工邊建設邊辦理手續(xù)，這種情況在違法建筑中占有很大比例。因此很多企業(yè)、個人覺得從規(guī)劃到消防各類手續(xù)很麻煩、很費時，而如果違法建設沒有及時得到懲處，守法者就會失去耐心，干脆不辦手續(xù)，違法建設。從而使得違法建設形成氣候，而且具有一定的合理性，因此，違法建設者的膽子也就越來越大，執(zhí)法部門的查處也就越來越難，久而久之，誰都不愿守法，誰都敢違法。

3.3  消防執(zhí)法力量薄弱

按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，建設工程審核驗收、備案抽查都是消防部門的監(jiān)管范圍。面對如此大的監(jiān)管范圍和監(jiān)管對象，消防部門的執(zhí)法監(jiān)管體系和監(jiān)管機制沒能及時建立健全?，F(xiàn)在建設的速度很快，只要監(jiān)管出現(xiàn)空檔，違法建設者很快就能造出大規(guī)模的違章建筑。此外，消防部門的編制人數(shù)有限，一個縣市區(qū)大隊執(zhí)法人員僅僅只有5人，面對確實龐大的社會單位和建設工程的監(jiān)管，因此難免出現(xiàn)失控漏管現(xiàn)象。

3.4 違法建設的處置難度大，違法成本低

違章建筑一旦建成后，要想拆除，實非易事。一是強拆違章建筑的程序較多，時間較長。實施強拆的風險很高，稍有不慎，可能引發(fā)群體性事件或暴力抗法事件，甚至死人傷人事件，執(zhí)法部門往往很慎重。二是很企業(yè)和個人認為違法消防法僅僅也就繳納罰款就行了，不能因為手續(xù)的問題而影響工期。因此而違法者正是看到了執(zhí)法部門的軟肋，才敢大膽違法建設。

綜上，我們可以看到“兩未”違法建設工程的形成是多方面的因素造成，呈現(xiàn)如下特點：

第一，“兩未”違法建設工程的無序性。主要是不按照城市規(guī)劃進行和消防的標準規(guī)范建設，或一哄而上，各自為政，不管其他。

第二，“兩未”違法建設工程的多樣性。這主要是依據違法建筑的不同標準進行分類。依是否建設完成，分為在建違法建筑、已建成違法建筑兩類；依違法建筑存在的期限，分為臨時性違法建筑、長期性違法建筑兩類；依違法建筑形成的時間段，分為歷史遺留違法建筑、新建違法建筑兩類。

第三，“兩未”違法建設工程成因多元性。這里既有歷史的因素，又有社會的因素，既有經濟因素，又有部門管理因素。

第四，“兩未”違法建設工程主體復雜性。實踐中，單位和個人均可以成為違法建筑的實施主體，包括了國有企業(yè)、私營企業(yè)、行政事業(yè)單位，也包括了公民、個體工商戶，涵蓋面較廣。同時，由于企業(yè)破產、撤銷、合并、變更等因素，違法建筑的主體也在不斷發(fā)生變更。

第五，“兩未”違法建設工程危害嚴重性。這直接體現(xiàn)在危害公共安全方面，近年來發(fā)生的吉林省德惠市寶源豐禽業(yè)公司“6.3”特大火災事故，江蘇昆山http://www.baidu.com/link?url=YFmEEymBZcnsEHDTyXvM8-_TJoMEUMWUCQIBw9qy0s7eTIwYiy3Bw0EM-PPQau6IrG0wWUZfM3M31FwhjLSuiBk9J6WwB-vd4WiYcVI63-G“8.2”粉塵爆炸事故等重特大事故。

第六，“兩未”違法建設工程主體混亂性。由于一個建筑辦理規(guī)劃、土地使用、辦理建設等相關手續(xù)需要政府多個部門在多個環(huán)節(jié)予以審批，并相應的負有監(jiān)管責任。因此，各個部門在各自環(huán)節(jié)上進行監(jiān)管，形成多個治理主體。同時，由于各個部門之間缺乏配合，容易造成監(jiān)管上的脫節(jié)、漏洞、推諉扯皮。

4 加強建設工程消防監(jiān)督管理的對策

建設工程的監(jiān)管涉及多個政府部門，因此，針對建設工程的消防監(jiān)督管理必須依靠政府來主導，一是要積極建立類是聯(lián)席會議制度這樣的協(xié)調機制，發(fā)揮體制、機制的整體優(yōu)勢；二是要與規(guī)劃部門、建設部門等相關部門處理好信息交流，達到部門配合，工作順利開展；三是要邀請新聞媒體參與到重大行政處罰案件中來，加強宣傳監(jiān)督，讓社會大眾認可消防部門，逐步樹立部門威信。四是不忽視相關部門的利益訴求，不忽視他們的工作成績，進行利益平橫。

4.1 推行深化消防審批制度改革

我國的城市建設方面的行政審批和其它行政活動的審批都存在一樣的缺點，就是行政審批的程序比較的繁瑣。我國一些建筑的建設者常常因為行政審批周期很長、手續(xù)繁瑣而選擇了私自先期建設違法建筑，常常等到違法建筑被查出來以后才不得已補辦建設手續(xù)和繳納相關的行政罰款。所以，要杜絕這種情況下的“兩未”違法建設工程的發(fā)生，就要按照提高行政效率的原則和權責一致的原則，來進行消防行政審批制度的改革，從而縮短消防審批的時間，優(yōu)化城市建設審批的程序，減少城市建設審批的手續(xù)。

4.2明確消防監(jiān)管部門機構的工作職責

建設工程消防監(jiān)管工作的順利開展,有賴于機構職責的有序發(fā)揮。有鑒于此,消防部門機構要盡早克服動態(tài)管理不足的缺陷。同時還要看到,消防機構作為政府的一個部門,其工作的關鍵點在于宏觀管控,所以說,無法確保消防監(jiān)管的全面化。這樣一來,工程施工的具體動態(tài)管理工作,便要由社會屬性較明顯的工程監(jiān)理單位負責,并嚴格遵守消防管理的法律法規(guī),對工程項目的施工設計、作業(yè)行為以及施工合同訂立等事項進行嚴格約束與調整,最終達到消防監(jiān)管的全面化管理目標。在實施過程中,需熟知消防機構同監(jiān)理單位的差異與相同點,對工程消防監(jiān)管的行為做好定性與區(qū)分,公安部門的消防機構也要定時抽查,監(jiān)理單位在科學安排項目進度的基礎上,全方位進行監(jiān)督與控制,規(guī)避施工消防問題的出現(xiàn)。要加強部門之間的協(xié)調，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，組織和動員各級、各部門的力量，形成統(tǒng)一部署、集中領導、上下協(xié)調、橫向聯(lián)動的多管齊下的整體合力。

4.3 建立城市違法建筑監(jiān)管巡查網絡

建立城市有效地城市違法建筑巡查監(jiān)管的網絡，有效第擴大巡查的范圍以及深化巡查的力度，盡早發(fā)現(xiàn)違法建筑，有效地治理我國城市違法建筑的核心方面還是“盡早的發(fā)現(xiàn)，盡早的制止”，城市違法建筑在剛開始建設的時候往往投入的資金比較的少，要治理的時候建設者的損失也會比較的少，在這個時候拆除違法建筑，給建設方造成的損失小，阻力也比較小。所以，應該加大對于違法建筑的巡查力度，只要發(fā)現(xiàn)了城市違法建筑，就要馬上采取有效的治理措施，盡早處理、盡早拆除。同時，加大城市建設的巡查力度，發(fā)現(xiàn)有違法建設的行為立即制止并進行查處。并且主動接受市民和媒體監(jiān)督，接到舉報或投訴，相關部門要第一時間趕到現(xiàn)場，調查取證，及時予以制止，并進行處罰。對一些拆除后又重建的違法建筑，及時進行跟蹤監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)，立即組織力量再次拆除，打消違法者的僥幸心理。

4.4 加大宣傳力度,對舉報渠道進行擴寬。

相關部門應加大對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等力度的宣傳,促使城市對建設法律法規(guī)進行了解,避免出現(xiàn)在進行違章建筑的同時還宣稱自己沒有犯法。加大舉報的途徑使居民掌握舉報的途徑,便于在違法的萌芽狀態(tài)被遏制。

4.5 規(guī)范監(jiān)督機構的工作責任和監(jiān)管內容

保證管理工作的有序開展針對于建設工程質量管理工作中的相關問題，必須要合理規(guī)范和劃分監(jiān)督機構的責任和義務，保證管理工作的有序開展。對于消防機構來說，施工過程中的動態(tài)管理力度存在很大不足，對于建設工程消防監(jiān)督存在很大的局限性，主要原因是由于消防機構的工作性質所決定，消防機構屬于政府職能部門，主要負責宏觀管理工作，因此，很難保證監(jiān)管工作的全面性。因此，建設工程施工過程中的動態(tài)管理工作，應該由社會性較強的工程建設監(jiān)理及其他技術服務組織承擔，以第三方身份介入建設工程施工環(huán)節(jié)，嚴格遵循國家相關管理法律，對工程施工合同、施工設計、施工行為進行有效的控制和約束，從而提升工程項目的綜合質量。在具體實施過程中，必須要明確消防機構和監(jiān)理企業(yè)的區(qū)別和聯(lián)系，做好管理行為方面的區(qū)別和定性，公安消防結構要加強定期抽查的次數(shù)和深度，監(jiān)理企業(yè)則需要全程有效的監(jiān)控和約束，把握工程項目進度，避免施工問題的發(fā)生。

5 結束語

總而言之,建設工程的消防監(jiān)管工作,對工程本身的宏觀質量和使用價值有著不容忽視的意義和影響。加強工程消防監(jiān)管,在正視監(jiān)督中存在的問題的前提下,采取行之有效的科學措施,推動城市建設工程行業(yè)的迅速發(fā)展。在實際消防監(jiān)督中,需以扎實負責的工作態(tài)度,制定合理的規(guī)范制度,最大程度地保障消防管理的實效性,維護社會和諧與穩(wěn)定。

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