摘  要：本文根據(jù)黃石開展消防行政審批制度改革為例，重點探討消防行政制度改革的目的、背景、意義以及在實際工作中遇到的困難和解決辦法，為全面推行消防行政審批制度改革提供經(jīng)驗和思路，真正做到簡政放權(quán)，專業(yè)人做專業(yè)事。

關鍵詞：消防；行政審批；改革

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。隨著我國經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，消防監(jiān)督任務越來越繁重，執(zhí)法環(huán)境越來越復雜，當前的消防行政審批制度已成為經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙。因此深化消防行政審批制度改革，推行行政審批與技術(shù)審查分離的要求十分迫切。

1  消防行政審批制度改革的目的

消防行政審批制度改革就是在歷史的潮流下，通過引入社會消防技術(shù)力量，將消防設計技術(shù)審查交給社會，實現(xiàn)建設工程消防審批社會化，消防部門從具體的事務性工作中抽身出來，將消防監(jiān)督的重心從技術(shù)審查轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，從繁雜的技術(shù)把關轉(zhuǎn)向公正的責任監(jiān)督，將更多的精力放在消防安全頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等宏觀管理中，從機制上改變消防部門權(quán)力過分集中而又得不到制約的狀況，將權(quán)力關進制度的“籠子”里，實現(xiàn)既提升服務水平又加強廉政建設的目的，從而更有效的保證社會消防安全。

2  消防行政審批制度改革的背景

消防行政審批作為消防部門對社會消防安全進行監(jiān)督管理的手段之一，曾在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用。但隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，原有的消防行政審批制度已經(jīng)越來越難適應新形勢和新任務的需要，主要表現(xiàn)為：

2.1任務重警力少。隨著城市的日益發(fā)展，各種招商引資建設工程紛紛立項上馬，準備開工建設，而作為消防審核的圖紙審查人員卻因為受到編制的限制而寥寥無幾。以黃石為例，2013年全市共辦理審核項目111個，驗收92個，消防安全檢查82個，設計備案79個，驗收備案42個，審核建筑面積近430萬平方米。但支隊建審科、驗收科工作人員均只有2人,消防審批事項越來越多與消防審批人手不足的矛盾日益凸顯。

2.2技術(shù)新能力弱。經(jīng)濟在發(fā)展，社會在進步，而各類消防技術(shù)也日新月異，尤其是近年來，一批體量巨大、功能綜合、材料多樣的特殊建設項目相繼涌現(xiàn)，目前黃石超過20萬平方米的城市綜合體的已達4個，分別是黃石摩爾城、武商集團黃石購物中心、大冶雨潤購物廣場、萬達黃石廣場；還有三江共和城、大冶湖錦三期、德馨鑫圣廣場3個10萬方左右的城市綜合體。這些建設項目消防設計的難度和復雜性越來越大，而受現(xiàn)役體制機制所限，消防技術(shù)管理能力相對不足，已較難適應日趨復雜的專業(yè)技術(shù)審查任務。

2.3審批多效率低。在現(xiàn)行的消防法律法規(guī)的規(guī)定下，建設工程項目無論大小，均需要由消防部門進行技術(shù)審核。同時由于受消防機構(gòu)體制性的限制，所有審批項目必須經(jīng)過領導審批，相比較社會化的圖審機構(gòu)而言，消防部門的審批程序較為繁瑣、審批時限較為漫長、審批效率較為低下，無法滿足社會發(fā)展需求。

2.4權(quán)力大風險高。消防部門作為執(zhí)法活動主體，在執(zhí)法活動過程中，既是運動員又是裁判員，不利于社會公平公正，存在權(quán)力尋租的空間；作為行政審批的監(jiān)管部門，過多參與項目審批，易造成權(quán)力過度集中，而過度集中的審批權(quán)增加了廉政風險，當前正在開展的集中整治消防執(zhí)法腐敗問題工作就是真實寫照。

3  消防行政審批制度改革的思路

2012年，部局在全國開展“建設工程消防行政審批改革”試點工作，確立上海、北京、江蘇、湖北、重慶、廣東、四川、遼寧等8個總隊為全國改革試點。黃石市作為六個湖北省消防行政審批制度改革的試點城市之一，按照“動機制不動體制，改方式不改方向”的思路，嚴格落實黨中央、國務院關于深化行政審批制度改革和創(chuàng)新社會管理的精神，在《消防法》確定的建設工程消防設計審核、消防驗收行政審批制度框架下，改進行政審批方式，實行技術(shù)審查檢測與行政審批分離制度。具體做法為：

3.1改革審驗模式。將依法應當進行消防設計審核的建設工程的消防設計文件委托施工圖審查機構(gòu)審查；將依法應當進行消防驗收的建設工程由建設單位組織設計、施工、工程監(jiān)理單位自查驗收，消防設施委托消防設施檢測機構(gòu)現(xiàn)場檢查測試；公安機關消防機構(gòu)對建設單位申請消防行政審批的申報材料、社會技術(shù)服務機構(gòu)提交的技術(shù)報告進行形式審查，并對消防設計審查、自查驗收、消防設施檢測質(zhì)量實行監(jiān)督抽查，作出消防行政許可決定。

3.2堅持五個不變。一是程序不變。改革后，施工圖紙雖然經(jīng)圖審機構(gòu)審查合格后再報送消防部門進行審核，但是消防部門仍需對圖審結(jié)果進行核查，審核的環(huán)節(jié)沒有少，消防驗收的建設工程由建設單位組織設計、施工、工程監(jiān)理單位自查驗收，消防設施委托消防設施檢測機構(gòu)現(xiàn)場檢查測試，但消防部門仍需對兩個報告進行核查，審批程序?qū)嵸|(zhì)沒有變；二是責任不變。由于改革沒有法律依據(jù)，建筑工程消防審核和驗收是法律賦予消防部門的職能，承擔消防行政審批的法律責任沒有變；三是權(quán)限不變。改革后消防部門仍需要對消防設計審查、自查驗收、消防設施檢測質(zhì)量實行監(jiān)督抽查，審批權(quán)限實質(zhì)沒有變；四是依據(jù)不變。不管怎么改革，我們必須始終依據(jù)《中華人民共和國消防法》，不可能超越法律范疇；五是要求不變。不管是圖審機構(gòu)圖審，還是建設單位組織的自驗收、檢測單位組織的設施檢測，以及消防部門的技術(shù)核查，都依據(jù)現(xiàn)行的國家消防法律法規(guī)和技術(shù)標準。

3.3強化專業(yè)技術(shù)力量。為提升審圖公司、消防檢測等專業(yè)技術(shù)服務機構(gòu)的水平和質(zhì)量，支隊定期舉辦學習培訓班，由消防部門專業(yè)人員集中授課，結(jié)合實例重點講解消防規(guī)范和技術(shù)規(guī)定，詳解新老規(guī)范的不同之處以及配套細則，使一線審圖人員把握審查規(guī)律。

3.4強化監(jiān)督管理。根據(jù)省消防總隊研發(fā)的建設工程消防質(zhì)量數(shù)字化管理系統(tǒng)，對全省范圍內(nèi)的建設工程的設計、施工、監(jiān)理、檢測等各個環(huán)節(jié)實施重點監(jiān)控，全面落實建設工程消防質(zhì)量終身負責制；同時建立建設、設計、施工、監(jiān)理、檢測等單位重大消防安全違法行為公示制度，加大建設工程不良行為查處曝光力度，對建設工程相關單位違法行為不良記錄及時函告住建部門，建議采取罰款、降低資質(zhì)等級、吊銷資質(zhì)等手段嚴肅查處。

3.5積極穩(wěn)妥、逐步推進。分全部復核、按比例抽查和全部分離三個階段，逐步實施。從2014年1月1日至2015年1月1日，消防機構(gòu)對照施工圖審查機構(gòu)、消防設施檢測機構(gòu)和建設單位出具的相關意見進行100%復核，并出具審批意見；從2015年1月1日起，消防部門按照一定比例進行抽查復核（對于人員密集場所、易燃易爆場所和大型公共建筑，消防部門100%復核），并出具審批意見；經(jīng)過一段時間運行，全市形成良好的分離工作機制后開始全面實施。

4  消防行政審批制度改革的意義

實行消防行政審批改革以來，全市共審核工程51個（不包括內(nèi)裝修、大型特殊建設工程），審核面積2657277平方米，圖紙9205張；驗收工程19個，驗收面積598588平方米，圖紙3755張。

4.1提升行政審批效率。改革后由于圖審公司、檢測公司嚴格履行職責，充分發(fā)回來中介組織的作用，將一批明顯違反法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的隱患進行消除，同時在圖審、檢測出現(xiàn)的問題及時與消防部門溝通協(xié)調(diào)，到最后報消防部門復核時存在的隱患顯著減少，審批效率得到提升。

4.2提升消防監(jiān)管水平。通過消防行政審批改革，使相當一部分防火干部得以解脫出來，使消防警力能夠更多地放在日常消防監(jiān)督檢查上來，專業(yè)人做專業(yè)事，全力確?；馂碾[患排查等消防保衛(wèi)工作。

4.3提升單位主體責任意識。通過明確消防部門的職能定位，不斷強化建設工程質(zhì)量終身負責制和不良行為終身制，主動當好規(guī)范者、引導者、激勵者和監(jiān)督者，進一步強化設計、施工、監(jiān)理等單位的主體責任意識，督促機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的領導明確主體責任，采取各種方法落實消防安全措施。

4.4提升消防技術(shù)服務水平。建設、設計、施工、施工圖審查機構(gòu)責任意識增強以后，將采用更嚴格的標準規(guī)范服務行為，提高施工質(zhì)量，確保行業(yè)競爭力，使得違反消防法規(guī)和技術(shù)標準的現(xiàn)象大幅減少，實現(xiàn)了社會消防技術(shù)服務水平大提升。

4.5提升行業(yè)部門作用。通過建設工程質(zhì)量數(shù)字化管理系統(tǒng)和終身負責制，定期通報設計、施工、圖審等單位的違法行為，加強行業(yè)監(jiān)管力度，改變以往各自為政、單槍匹馬的局面，切實做到齊抓共管。

4.6提升拒腐抗變能力。通過改革，從機制上加大對消防行政審批的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督力度，減少權(quán)力尋租的空間，消除腐敗隱患，從根本上保護消防執(zhí)法干部，促進廉政建設，促進整個隊伍的健康發(fā)展。

5  存在問題

通過一段時間的運行，消防行政審批改革整體運行良好，但是任然存在著一些不可避免的問題，通過我們的走訪及座談了解，發(fā)現(xiàn)行政審批改革主要存在的問題有：

5.1法律責任主體不匹配。在現(xiàn)階段，實行消防技術(shù)審查與行政審批分離的工作模式還沒有明確的法律條文給予支撐，配套政策的不完善一直是制約行政審批改革進一步深化的重要因素，若建設單位對審批結(jié)果存在異議，通過法律途徑予以訴求，引起法律糾紛，相關部門將難以推卸法律責任。

5.2消防監(jiān)管存在漏洞。審圖公司的主要監(jiān)管部門為建設行政主管部門，消防部門缺乏相應的監(jiān)管權(quán)限和制約手段，對于實際工作中出現(xiàn)的審查把關不嚴，違規(guī)操作等問題，限于處罰措施難以跟進的問題，無法對審圖公司實施有效監(jiān)管；另外，更值得一提的是黃石市只有一家二級資質(zhì)圖審公司，圖審范圍主要對全市二級及以下房屋建筑、市政基礎設施工程的施工圖進行審查。所以，大量一類房屋建筑、市政基礎設施工程圖審工作是在外市或外省，我市建設行政主管部門根本無法進行監(jiān)管。

5.3圖紙審查資質(zhì)和范圍的問題。目前，黃石市只有一家二級資質(zhì)圖審公司，圖審范圍主要對全市二級及以下房屋建筑、市政基礎設施工程的施工圖進行審查。如若黃石市圖審所將資質(zhì)升為一級，則需增加一級注冊建筑師、一級注冊結(jié)構(gòu)工程師等專業(yè)的人員與技術(shù)力量，并需要得到省建設廳的批準和認可，存在很大的難度。另外，圖審公司主要對施工圖是否符合工程建設消防強制性標準進行審查，對違反一般性消防規(guī)范條款只是提出，不予強制要求修改變更。因此，在消防設計技術(shù)審查與行政審批分離制度實行后，如何界定圖紙審查范圍丞待解決。

5.4社會消防技術(shù)審查力量不足。就現(xiàn)階段而言，推廣消防設計技術(shù)審查與行政審批分離制度最大的障礙就是社會消防設計技術(shù)審查力量不足。在調(diào)研工作中我們發(fā)現(xiàn)，黃石市圖審事務所是屬于市城建委直屬機構(gòu)，由市城建委設計科管理其人員資質(zhì)、人員流動備案，省住建廳每年在網(wǎng)上對其審查項目進行抽查調(diào)審。圖紙審查中只對建筑單體進行審查，對總體布局、消防撲救面、環(huán)形消防車道等不進行審查，其消防設計審查技術(shù)能力偏弱。

5.5圖紙審查相關費用收取的問題。圖審公司如若承擔消防圖紙審查全部工作，則需引進一批專業(yè)的技術(shù)人員，且工作量肯定會大大增加，因此，圖紙審查相關費用如何收取尤為重要。另外，對于一般裝修、改造工程，根據(jù)《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》(中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部令第13號)的規(guī)定，沒有明確要進行圖紙審查，當消防設計技術(shù)審查與行政審批分離制度實行后，圖審公司就要對這種裝修、改造工程進行審查，并出具審查意見，建設單位就要承擔這筆費用，無形中增加了建設單位的負擔。

6  努力方向

消防行政審批制度改革不是一朝一夕之事，也不能一蹴而就，需要循序漸進，穩(wěn)步推行。鑒于目前消防法律法規(guī)以及總體框架未改變的現(xiàn)狀，我們要在探索過程中，始終堅持“積極扶持、正確引導、重點培育”，為消防法修訂之后全面推廣消防行政審批制度改革積累經(jīng)驗，打好基礎，做足鋪墊。

6.1推動完善立法支撐。及時總結(jié)消防行政審批改革的經(jīng)驗，從頂層做好設計，完善法律法規(guī)，對涉及消防、建設、設計、施工、監(jiān)理等單位和消防技術(shù)檢測機構(gòu)的職、責、權(quán)等以法律形式進行明確，確保各司其職、各負其責，避免無法可依、管理混亂的局面。

6.2培育中介服務組織。消防行政審批制度改革最關鍵的環(huán)節(jié)在于中介組織機構(gòu)的培育，只有其發(fā)展壯大了，后續(xù)改革才能得以維系。所以，針對當前圖審公司、消防檢測機構(gòu)等中介組織從業(yè)人員管理雜亂無序、專業(yè)素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象，要通過大力扶持、積極培育等手段，逐漸壯大、發(fā)展中介服務組織力量，為下一步全面改革打下堅實的基礎。

6.3建立市場新秩序。積極響應十八大有關簡政放權(quán)的要求，最大限度地減少消防行政審批事項，能精簡的精簡，能不審批的就不審批，在宏觀、抽象上把握消防工作大的原則和方向，把微觀和具體操作層面交給市場，減少行政干預，確保市場規(guī)范、健康、平穩(wěn)運行。

參考文獻：

[1]公安部消防局，《關于改革建設工程消防行政審批的指導意見》，公消〔2013〕183號，2013年7月9日；

[2]公安部消防局，《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》，公安部令第119號，2012年7月17日；

[3]張偉華，《淺談加強消防行政審批制度改革的若干思考》，《建筑知識：學術(shù)刊》2013年第10期；