2019年4月23日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》,對于備受消防人士關(guān)注的《消防法》做了十一項修正。對其中的《消防法》修正條款解讀如下:
一、何謂法律修正?
《立法法》中并沒有法律“修正”的說法,《立法法》第二條規(guī)定:法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止,適用本法。在立法實務(wù)中,法律的修改一般分為“修訂”和“修正”。兩者的區(qū)別,簡而言之,主要有兩方面:第一,法律“修訂”是指法定機關(guān)對法律進行全面的修改,是整體的修改。如2008年消防法的修訂,是對整部法律進行大面積修改;而“修正”一般指法定機關(guān)對法律的部分條款進行的修改,是局部的或者個別的修改。而且“修正”的部分條款不影響其他條款的效力,修正后的條款單獨產(chǎn)生法律效力。如本次的《消防法》修正案、《刑法》修正案等,后者共有10個修正案。第二,立法機關(guān)審議的內(nèi)容不同。法律修正案中,立法機關(guān)的審議是針對修正案草案進行審議的,未作修改的部分不作審議。法律修訂中,通常立法機關(guān)審議草案文本的全部內(nèi)容。
在清楚“法律修正”后,我們回頭看此次的消防修正案。根據(jù)《〈中華人民共和國建筑法〉等8部法律的修正案(草案)》的說明,《消防法修正案(草案)》的說明為“ 根據(jù)國務(wù)院關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革、精簡審批環(huán)節(jié)的要求和《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機構(gòu)編制的通知》等文件中關(guān)于將公安部指導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責(zé)劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的規(guī)定,草案對第十條、第十一條、第十二條等9個條款進行了修改,調(diào)整了建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收的主管部門,并對建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收的具體規(guī)定進行了調(diào)整和完善。”可見,本次修正主要是為配合國家機構(gòu)職能劃轉(zhuǎn)而進行的法律上的銜接,另外從實際修改的內(nèi)容看,還有一部分是在消防隊伍轉(zhuǎn)隸后機構(gòu)稱謂的調(diào)整。
二、本次修正的主要內(nèi)容及解讀
(一)將第十條修改為:“對按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程,實行建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收制度。”
法律原文:第十條 按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程,除本法第十一條另有規(guī)定的外,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自依法取得施工許可之日起七個工作日內(nèi),將消防設(shè)計文件報公安機關(guān)消防機構(gòu)備案,公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行抽查。
解讀:本條修改主要是概括式規(guī)定,明確了“按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程”這類建設(shè)項目需要按照本法實行建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收制度。同時,由于施工許可證是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門辦理,因此刪除了有關(guān)“消防設(shè)計備案”的規(guī)定。
(二)將第十一條修改為:“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對審查的結(jié)果負(fù)責(zé)。”
“前款規(guī)定以外的其他建設(shè)工程,建設(shè)單位申請領(lǐng)取施工許可證或者申請批準(zhǔn)開工報告時應(yīng)當(dāng)提供滿足施工需要的消防設(shè)計圖紙及技術(shù)資料。”
法律原文:第十一條 國務(wù)院公安部門規(guī)定的大型的人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計文件報送公安機關(guān)消防機構(gòu)審核。公安機關(guān)消防機構(gòu)依法對審核的結(jié)果負(fù)責(zé)。
解讀:除了審批部門變更外,此條主要有兩處重要修改:一是法律給國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的授權(quán)范圍更大,刪除了原來所限定的“大型的人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程”;二是由于不需要“設(shè)計備案”,因此增加本條的第二款,規(guī)定了“特殊工程”以外的工程,建設(shè)單位申請領(lǐng)取施工許可證或者申請批準(zhǔn)開工報告時,應(yīng)當(dāng)提供滿足施工需要的消防設(shè)計圖紙及技術(shù)資料。也就是說,雖然取消了“設(shè)計備案”,建設(shè)單位對“按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程”仍然有提供“消防設(shè)計圖紙及技術(shù)資料”的義務(wù)。
(三)將第十二條修改為:“特殊建設(shè)工程未經(jīng)消防設(shè)計審查或者審查不合格的,建設(shè)單位、施工單位不得施工;其他建設(shè)工程,建設(shè)單位未提供滿足施工需要的消防設(shè)計圖紙及技術(shù)資料的,有關(guān)部門不得發(fā)放施工許可證或者批準(zhǔn)開工報告。”
法律原文:第十二條 依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)進行消防設(shè)計審核的建設(shè)工程,未經(jīng)依法審核或者審核不合格的,負(fù)責(zé)審批該工程施工許可的部門不得給予施工許可,建設(shè)單位、施工單位不得施工;其他建設(shè)工程取得施工許可后經(jīng)依法抽查不合格的,應(yīng)當(dāng)停止施工。
解讀:與原規(guī)定改動不大,僅是辦理機關(guān)的變化和“審核”變“審查”。從法律上明確未經(jīng)“消防設(shè)計審查”或者“審查不合格的”,建設(shè)單位、施工單位不得施工,以及未提供滿足施工需要的消防設(shè)計圖紙及技術(shù)資料的,有關(guān)部門不得發(fā)放施工許可證或者批準(zhǔn)開工報告。
(四)將第十三條修改為:“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請消防驗收的建設(shè)工程竣工,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門申請消防驗收。
“前款規(guī)定以外的其他建設(shè)工程,建設(shè)單位在驗收后應(yīng)當(dāng)報住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)進行抽查。
“依法應(yīng)當(dāng)進行消防驗收的建設(shè)工程,未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的,禁止投入使用;其他建設(shè)工程經(jīng)依法抽查不合格的,應(yīng)當(dāng)停止使用。”
法律原文:第十三條 按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程竣工,依照下列規(guī)定進行消防驗收、備案:
(一)本法第十一條規(guī)定的建設(shè)工程,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)消防機構(gòu)申請消防驗收;
(二)其他建設(shè)工程,建設(shè)單位在驗收后應(yīng)當(dāng)報公安機關(guān)消防機構(gòu)備案,公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行抽查。
依法應(yīng)當(dāng)進行消防驗收的建設(shè)工程,未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的,禁止投入使用;其他建設(shè)工程經(jīng)依法抽查不合格的,應(yīng)當(dāng)停止使用。
解讀:本條共有3個條款,總體精神與原來規(guī)定大致相同,主要是主管機關(guān)的變化。
(五)將第十四條修改為:“建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查的具體辦法,由國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定。”
法律原文:第十四條 建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗收、備案和抽查的具體辦法,由國務(wù)院公安部門規(guī)定。
解讀:法律重新授權(quán)國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查的具體辦法。
(六)將第五十六條修改為:“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進行消防設(shè)計審查、消防驗收、備案抽查和消防安全檢查,做到公正、嚴(yán)格、文明、高效。
“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)及其工作人員進行消防設(shè)計審查、消防驗收、備案抽查和消防安全檢查等,不得收取費用,不得利用職務(wù)謀取利益;不得利用職務(wù)為用戶、建設(shè)單位指定或者變相指定消防產(chǎn)品的品牌、銷售單位或者消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、消防設(shè)施施工單位。”
法律原文:第五十六條 公安機關(guān)消防機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進行消防設(shè)計審核、消防驗收和消防安全檢查,做到公正、嚴(yán)格、文明、高效。
公安機關(guān)消防機構(gòu)及其工作人員進行消防設(shè)計審核、消防驗收和消防安全檢查等,不得收取費用,不得利用消防設(shè)計審核、消防驗收和消防安全檢查謀取利益。公安機關(guān)消防機構(gòu)及其工作人員不得利用職務(wù)為用戶、建設(shè)單位指定或者變相指定消防產(chǎn)品的品牌、銷售單位或者消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、消防設(shè)施施工單位。
解讀:本條修改主要是執(zhí)法主體發(fā)生變化。
(七)將第五十七條、第七十一條第一款中的“公安機關(guān)消防機構(gòu)”修改為“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)”;將第七十一條中的“審核”修改為“審查”,刪去第二款中的“建設(shè)”。
法律原文:第五十七條 公安機關(guān)消防機構(gòu)及其工作人員執(zhí)行職務(wù),應(yīng)當(dāng)自覺接受社會和公民的監(jiān)督。
任何單位和個人都有權(quán)對公安機關(guān)消防機構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法中的違法行為進行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機關(guān),應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)及時查處。
第七十一條 公安機關(guān)消防機構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊,有下列行為之一,尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予處分:
(一)對不符合消防安全要求的消防設(shè)計文件、建設(shè)工程、場所準(zhǔn)予審核合格、消防驗收合格、消防安全檢查合格的;
(二)無故拖延消防設(shè)計審核、消防驗收、消防安全檢查,不在法定期限內(nèi)履行審批職責(zé)的;
(三)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患不及時通知有關(guān)單位或者個人整改的;
(四)利用職務(wù)為用戶、建設(shè)單位指定或者變相指定消防產(chǎn)品的品牌、銷售單位或者消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、消防設(shè)施施工單位的;
(五)將消防車、消防艇以及消防器材、裝備和設(shè)施用于與消防和應(yīng)急救援無關(guān)的事項的;
(六)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
建設(shè)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理等其他有關(guān)行政主管部門的工作人員在消防工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊,尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予處分。
解讀:本條修改主要是執(zhí)法主體發(fā)生變化,其他內(nèi)容對比原規(guī)定沒有變化。
(八)將第五十八條修改為:“違反本法規(guī)定,有下列行為之一的,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)按照各自職權(quán)責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè),并處三萬元以上三十萬元以下罰款:
“(一)依法應(yīng)當(dāng)進行消防設(shè)計審查的建設(shè)工程,未經(jīng)依法審查或者審查不合格,擅自施工的;
“(二)依法應(yīng)當(dāng)進行消防驗收的建設(shè)工程,未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格,擅自投入使用的;
“(三)本法第十三條規(guī)定的其他建設(shè)工程驗收后經(jīng)依法抽查不合格,不停止使用的;
“(四)公眾聚集場所未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求,擅自投入使用、營業(yè)的。
“建設(shè)單位未依照本法規(guī)定在驗收后報住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案的,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門責(zé)令改正,處五千元以下罰款。”
法律原文:第五十八條 違反本法規(guī)定,有下列行為之一的,責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè),并處三萬元以上三十萬元以下罰款:
(一)依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)進行消防設(shè)計審核的建設(shè)工程,未經(jīng)依法審核或者審核不合格,擅自施工的;
(二)消防設(shè)計經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)依法抽查不合格,不停止施工的;
(三)依法應(yīng)當(dāng)進行消防驗收的建設(shè)工程,未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格,擅自投入使用的;
(四)建設(shè)工程投入使用后經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)依法抽查不合格,不停止使用的;
(五)公眾聚集場所未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求,擅自投入使用、營業(yè)的。
建設(shè)單位未依照本法規(guī)定將消防設(shè)計文件報公安機關(guān)消防機構(gòu)備案,或者在竣工后未依照本法規(guī)定報公安機關(guān)消防機構(gòu)備案的,責(zé)令限期改正,處五千元以下罰款。
解讀:此條變化相對較大。一是從違法情形看,少了一個,刪除的為“消防設(shè)計備案經(jīng)抽查不合格且不停止施工的”,是因為前面已經(jīng)解讀了,新法已經(jīng)沒有“消防設(shè)計備案”的規(guī)定。二是執(zhí)法主體發(fā)生了變化。在本條規(guī)定的4種違法情形中,僅有“(四)公眾聚集場所未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求,擅自投入使用、營業(yè)的”由消防救援機構(gòu)承辦,其他的均由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門辦理。因此,在以后的消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)有本條規(guī)定的其他三種情形時,消防救援機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將違法線索移交住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。
(九)將第五十九條中的“責(zé)令改正或者停止施工”修改為“由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門責(zé)令改正或者停止施工”。
法律原文:第五十九條 違反本法規(guī)定,有下列行為之一的,責(zé)令改正或者停止施工,并處一萬元以上十萬元以下罰款:
(一)建設(shè)單位要求建筑設(shè)計單位或者建筑施工企業(yè)降低消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、施工的;
(二)建筑設(shè)計單位不按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性要求進行消防設(shè)計的;
(三)建筑施工企業(yè)不按照消防設(shè)計文件和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工,降低消防施工質(zhì)量的;
(四)工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位或者建筑施工企業(yè)串通,弄虛作假,降低消防施工質(zhì)量的。
解讀:本條修改主要是執(zhí)法主體發(fā)生變化,其他內(nèi)容原規(guī)定沒有變化。
(十)將第七十條修改為:“本法規(guī)定的行政處罰,除應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定的外,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)按照各自職權(quán)決定。
“被責(zé)令停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)的,應(yīng)當(dāng)在整改后向作出決定的部門或者機構(gòu)報告,經(jīng)檢查合格,方可恢復(fù)施工、使用、生產(chǎn)、經(jīng)營。
“當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的,由作出決定的部門或者機構(gòu)強制執(zhí)行。
“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),對經(jīng)濟和社會生活影響較大的,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或者應(yīng)急管理部門報請本級人民政府依法決定。”
法律原文:第七十條 本法規(guī)定的行政處罰,除本法另有規(guī)定的外,由公安機關(guān)消防機構(gòu)決定;其中拘留處罰由縣級以上公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定。
公安機關(guān)消防機構(gòu)需要傳喚消防安全違法行為人的,依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
被責(zé)令停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)的,應(yīng)當(dāng)在整改后向公安機關(guān)消防機構(gòu)報告,經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)檢查合格,方可恢復(fù)施工、使用、生產(chǎn)、經(jīng)營。
當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的,由作出決定的公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行。
責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),對經(jīng)濟和社會生活影響較大的,由公安機關(guān)消防機構(gòu)提出意見,并由公安機關(guān)報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關(guān)等部門實施。
解讀:本條主要是配合58條、59條關(guān)于“三停”的執(zhí)法主體的變化。同時授予作出“三停”決定的部門或者機構(gòu)的強制執(zhí)行權(quán)。
(十一)將第四條、第十七條、第二十四條、第五十五條中的“公安機關(guān)消防機構(gòu)”修改為“消防救援機構(gòu)”,“公安部門”、“公安機關(guān)”、“公安部門消防機構(gòu)”修改為“應(yīng)急管理部門”;將第六條第三款中的“公安機關(guān)及其消防機構(gòu)”修改為“應(yīng)急管理部門及消防救援機構(gòu)”,第七款中的“公安機關(guān)”修改為“公安機關(guān)、應(yīng)急管理”;將第十五條、第二十五條、第二十九條、第四十條、第四十二條、第四十五條、第五十一條、第五十三條、第五十四條、第六十條、第六十二條、第六十四條、第六十五條中的“公安機關(guān)消防機構(gòu)”修改為“消防救援機構(gòu)”;將第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十六條、第四十九條中的“公安消防隊”修改為“國家綜合性消防救援隊”。
解讀:本條主要為稱謂的修改,值得注意的是,以后執(zhí)法的稱謂為“消防救援機構(gòu)”,而滅火救援機構(gòu)稱謂為“國家綜合性消防救援隊”。